DIVISIÓN DE fiscalizaciÓn operativa y evaluativa

Área de servicios MUNICIPALES

INFORME SOBRE LA PROBLEMÁTICA DE LA DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS

PÚBLICAS Y EN EL AMBIENTE.

2009

CONTENIDO

Página No.

RESUMEN EJECUTIVO

4.3. Al Regulador General de los Servicios Públicos 28

Informe No. DFOE-SM-IF-20-2009

RESUMEN EJECUTIVO

El presente estudio se refiere a un análisis a nivel nacional del proceso final de la disposición de los residuos sólidos, con el fin de promover la eficiencia y eficacia en la prestación de este servicio, de modo que se reduzcan los riesgos contra la salud, el medio ambiente y las finanzas públicas, mediante la aplicación de las regulaciones establecidas en el Reglamento de Rellenos Sanitarios.

Los resultados obtenidos ponen de manifiesto una crítica situación en el proceso de disposición que realizan 32 municipalidades, localizadas fuera de la Gran Área Metropolitana (GAM) que depositan los residuos en vertederos y botaderos a cielo abierto, al margen de la normativa vigente, y en condiciones que afectan el medio ambiente. Dentro de la GAM, a pesar de que 29 de las 31 municipalidades que la conforman, depositan los residuos sólidos en 4 rellenos sanitarios privados que cumplen con los requerimientos sanitarios establecidos, se observa un riesgo potencial que podría afectar las finanzas públicas si no se fortalecen los mecanismos de control de la SETENA y del Ministerio de Salud sobre los procesos de cierre y post-cierre de aquellos sitios que están llegando al límite de sus capacidades.

A nivel nacional y local se han ejecutado proyectos que procuran solucionar la problemática de la disposición de residuos, observándose avances en algunos de ellos, otros han generado pérdidas cuantiosas como la experimentada en el proyecto que se pretendió construir en Esparza, que ascendió a más de ¢ 8.000.000.000,00, atendida con recursos del presupuesto ordinario del 2008. Otro proyecto infructuoso se presentó en la comunidad de Oreamuno con un costo superior a los ¢150.000.000,00. Destaca la cuantiosa inversión para corregir los efectos de la disposición de residuos en Río Azul y Orotina, con obras de mitigación por costos superiores a ¢2.700.000.000,00 y ¢550.000.000,00, respectivamente.

Adicionalmente, se observó un esfuerzo importante, coordinado por el Ministerio de Salud en el Programa de Competividad y Medio Ambiente (CYMA), dirigido a la búsqueda de un modelo de gestión integral de los residuos sólidos, y en la actualidad se cuenta con un Plan de Residuos Sólidos para Costa Rica, en su etapa de ejecución, así como un proyecto de Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos que se encuentra en trámite para su aprobación en la Asamblea Legislativa.

Es necesario que el Ministerio de Salud y la SETENA, tomen acciones determinantes para contener la problemática existente en la disposición final de los residuos sólidos. Por ello, se dispuso a la Ministra de Salud elaborar una estrategia institucional para contener y mitigar los efectos en la salud y el ambiente que produce el proceso de disposición de residuos fuera de la GAM y constituir una comisión técnica que valore el sitio donde dispone residuos la Municipalidad de Santo Domingo. A la Secretaria General de la SETENA se solicitó elaborar un plan de acciones para reforzar las labores de vigilancia sobre los procesos de cierre y post-cierre de los rellenos sanitarios privados en operación y al Regulador General de los Servicios Públicos valorar, mediante un estudio, la necesidad de regular los precios del servicio de disposición final de residuos sólidos, suministrado por empresas privadas.

Además, esta Contraloría General, en el proceso de aprobación de los presupuestos para el período 2010, está ordenando a 32 municipalidades que dispongan las acciones y recursos necesarios para que realicen las obras para el control de gases y lixiviados en las celdas o trincheras en uso.

INFORME No. DFOE-SM-IF-20-2009

DIVISIÓN DE fiscalizaciÓn operativa y evaluativa

Área de servicios MUNICIPALES

INFORME SOBRE LA PROBLEMÁTICA DE LA DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS

PÚBLICAS Y EN EL AMBIENTE

1. INTRODUCCIÓN

1.1 Origen del estudio

En la agenda de fiscalización superior de la Hacienda Pública, a cargo de la Contraloría General de la República, desde el año 2000, se mantiene como temática de relevante interés la evaluación de los servicios de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos, por sus repercusiones en la eficiencia de la gestión municipal y por el impacto en las finanzas públicas, el ambiente y la salud. En ese sentido, diversos estudios realizados por este órgano contralor y reflexiones sobre el particular incluidas en la memoria anual, han destacado los problemas presentes en varias municipalidades para brindar a sus munícipes una adecuada prestación del servicio de recolección; es clara la ausencia de estructuras organizativas capaces de asumir con eficiencia su administración, de esquemas de actualización de tasas concordantes con el costo efectivo del servicio prestado, problemas de gestión de cobro que generan déficit importantes e impiden su sostenibilidad financiera, entre otros aspectos fundamentales.

Asimismo otros estudios realizados revelan la ausencia de políticas públicas en materia de residuos sólidos, una descoordinación institucional entre el Ministerio de Salud, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y las municipalidades, la escasa fiscalización y control que ejerce el Ministerio de Salud sobre los sitios que utilizan las municipalidades para disponer los residuos sólidos, la presencia de iniciativas gubernamentales discontinuas de una administración a otra, y la ausencia de una política nacional para efectuar una gestión integral de residuos.

A pesar de los esfuerzos realizados por los diversos actores públicos (ministerios y municipalidades) y privados (empresas a cargo de la administración de rellenos sanitarios y otras dedicadas a la minimización de la cantidad de residuos sólidos) para superar la crisis nacional en materia de residuos sólidos que alcanzó su punto crítico a mediados de los años noventa y de que en la actualidad existen propuestas interesantes para enrumbarse hacia una gestión integral para el manejo de los residuos, esta Contraloría General considera que la disposición final de los residuos sólidos representa un problema crítico que tiene impactos importantes en el ambiente, la salud y las finanzas públicas, tanto de las municipalidades como las del gobierno central y por consiguiente, incorporó en el Plan Operativo Anual de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa la realización del presente estudio.

1.2 Objetivo del estudio

Promover una eficiente y eficaz gestión del proceso de la disposición final de los residuos sólidos a nivel nacional, de modo que se reduzcan los riegos y las repercusiones en las finanzas públicas, el medio ambiente y la salud de los habitantes.

1.3 Naturaleza y alcance del estudio

El estudio se orientó al análisis del proceso de la disposición final de los residuos sólidos que brindan las 81 municipalidades del país, ya sea en forma directa o por medio de empresas privadas, en cumplimiento de sus obligaciones establecidas en el artículo 280 de la Ley General de Salud No. 5395. El análisis no incluye las labores de disposición final que ejecutan los Concejos Municipales de Distrito.

El trabajo contempla una evaluación amplia del proceso de la disposición final de residuos sólidos realizada entre marzo y setiembre de 2009 y se efectuó de conformidad con el “Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público”, promulgado mediante la Resolución del Despacho de la Contralora General, No. R-CO-94-2006, publicada en La Gaceta No. 236 del 8 de diciembre de 2006 y otra normativa aplicable en el ejercicio de la fiscalización.

1.4 Generalidades acerca del proceso de la disposición final de los residuos sólidos

De acuerdo con el artículo 280 de la Ley General de Salud No. 5395, las municipalidades tienen a cargo la prestación del servicio de recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos, el cual pueden brindar por sus propios medios o mediante la contratación de terceros. En ese artículo se establece, además, la obligación de toda persona a utilizar dicho servicio público y a contribuir económicamente a su financiamiento de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes.

En Costa Rica la disposición final de los residuos sólidos debe efectuarse en rellenos sanitarios, de acuerdo con lo establecido en el Reglamento sobre Rellenos Sanitarios¹. En las labores de vigilancia y control de su funcionamiento participan los Ministerios de Salud, al cual le corresponde la aprobación, vigilancia y fiscalización de los rellenos sanitarios, y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, que debe otorgar la viabilidad ambiental² a los proyectos de rellenos sanitarios y ejercer el control y seguimiento ambiental de los mismos.

La operación de los rellenos sanitarios contempla la realización de una serie de obras, que resultan determinantes para minimizar los riesgos de daños al ambiente y a la salud, durante su explotación y con posterioridad a su cierre definitivo. Entre ellas se destacan la preparación inicial del terreno para garantizar la impermeabilización del sitio, mediante la aplicación de capas de cobertura y geomembranas que permitan el aislamiento de los residuos; la instalación de sistemas para canalizar los lixiviados –líquidos que se producen por la descomposición de los residuos- hacia plantas de tratamiento; un sistema de tuberías que permita la extracción y quemado de los gases que se producen en los rellenos, entre ellos el metano –gas inflamable al ponerse en contacto con el oxígeno-; la utilización de material de cobertura para los residuos y la compactación permanente del sitio; el control sobre la inclinación de los taludes que se forman en el proceso de operación para garantizar la estabilidad del terreno y la canalización de las aguas pluviales para evitar problemas de saturación del suelo.

El éxito de un relleno sanitario moderno radica en la adecuada selección del sitio, en su diseño y por supuesto en su óptima operación y control. Entre las limitaciones pueden citarse las dificultades para adquirir el terreno debido a la oposición de los vecinos, la necesidad de monitorear el sitio luego de su clausura -en nuestro caso por 15 años- para controlar los impactos ambientales negativos y evitar que la población use el lugar indebidamente, así como el impacto ambiental que puede ocasionar en el largo plazo si no se toman las previsiones necesarias en la selección del sitio y no se ejercen los controles para mitigarlos.

En nuestro país la operación de rellenos sanitarios está a cargo de dos empresas y se concentra en la Gran Área Metropolitana, donde se genera la mayor producción de residuos sólidos. En el resto del país, la disposición de residuos se realiza, salvo algunas excepciones, mediante el uso de vertederos –sitios donde se cubren los residuos para evitar los malos olores y la proliferación de aves de rapiña- y botaderos a cielo abierto.

1.5 Metodología aplicada

En el desarrollo del estudio se recopiló información importante en las municipalidades sobre los mecanismos utilizados para la disposición de los residuos, para lo cual se contó con la colaboración de los Auditores Internos.

Por otra parte se realizaron entrevistas a los alcaldes para obtener sus puntos de vista sobre el problema de la disposición final, se efectuaron visitas a los sitios donde los ayuntamientos disponen los residuos y a lugares que dejaron de utilizarse para ese fin, se consultaron los expedientes sobre rellenos sanitarios disponibles en la Secretaría Técnica Ambiental (SETENA). También se efectuó una entrevista a la encargada de la coordinación del Programa de Competitividad y Medio Ambiente del Ministerio de Salud para recabar información sobre el avance en la rectoría en materia de residuos sólidos y los resultados en la implementación del Programa de Residuos Sólidos (PRESOL) y el proyecto de Ley para la Gestión Integral de Residuos. También se hicieron entrevistas a gerentes y profesionales de las empresas privadas a cargo de rellenos sanitarios, visitas a los respectivos rellenos; así como un análisis de problemas en algunos países latinoamericanos, en los que se presentó el abandono de algunos rellenos privados.

1.6 Criterios de evaluación

Los criterios de evaluación utilizados están contenidos en el artículo 50 de la Constitución Política que garantiza el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el Código Municipal Ley No. 7794, la Ley General de Salud No. 5395, la Ley Orgánica del Ministerio de Salud No. 5412, la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, el Reglamento de Rellenos Sanitarios, el Reglamento General sobre los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental y la jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre disposición final de residuos sólidos.

1.7 Comunicación preliminar de los resultados del estudio

La comunicación preliminar de los principales resultados, conclusiones y disposiciones producto del estudio a que alude el presente informe, se efectuó en las oficinas centrales del Ministerio de Salud, el 30 de octubre de 2009, a la Doctora María Luisa Ávila Agüero, Ministra de Salud, a la Máster Sonia Espinoza Valverde, Secretaria General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, a la Doctora Rossana García G., Directora General de Salud y a la Licda. Lucrecia Navarro Vargas, funcionaria del Ministerio de Salud y Coordinadora del Plan Nacional de Residuos Sólidos.

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO

2.1 Problemática municipal para gestionar una eficaz disposición de los residuos sólidos

La disposición final de los residuos sólidos, de acuerdo con lo consignado en los artículos 3 al 6 del Reglamento sobre Rellenos Sanitarios vigente, debe hacerse mediante el empleo de la técnica de rellenos sanitarios manuales o mecanizados. El artículo 8 de ese Reglamento indica que todo relleno sanitario requiere la tramitación de permiso de ubicación, visado sanitario de los planos de construcción y permiso sanitario de funcionamiento, otorgados por el Ministerio de Salud. Adicionalmente, deben contar con la viabilidad ambiental otorgada por la SETENA, de acuerdo con los requerimientos establecidos en el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental.

De las 81 municipalidades del país, 29 que se ubican en la Gran Área Metropolitana (GAM)³ depositan los residuos en rellenos sanitarios administrados por empresas privadas, dos gobiernos locales que también se ubican en la GAM (Alvarado y Santo Domingo) lo hacen en lugares de su propiedad y 50 municipalidades ubicadas fuera de la GAM⁴ lo hacen de la siguiente manera:

Palmares, Grecia, Orotina, Puriscal y San Mateo depositan los residuos en los rellenos privados ubicados en la GAM.

Matina y Limón recientemente comenzaron a disponerlos en el Relleno Sanitario El Tomatal, ubicado en Limón que es propiedad de una entidad privada.

Garabito dispone sus residuos en el único relleno sanitario municipal en funcionamiento fuera de la GAM y Santa Cruz comenzó a depositarlos en una celda instalada en un terreno de su propiedad administrado por una empresa, que opera de acuerdo con la normativa aplicable a los rellenos sanitarios.

Turrubares no presta el servicio y los residuos se queman o depositan en sitios ilegales y algunos se recogen por una iniciativa privada que promueve el reciclaje

Abangares, Esparza, Montes de Oro, Jiménez, Naranjo, Valverde Vega, Carrillo y Golfito depositan sus residuos en sitios que administran otras municipalidades

Las 32 municipalidades, que se presentan en el siguiente cuadro, disponen sus residuos en 13 vertederos semicontrolados y 19 botaderos a cielo abierto que operan en 21 fincas de propiedad municipal y 11 propiedades privadas que se alquilan o son prestadas a los ayuntamientos.

Cuadro No. 1

Detalle de municipalidades ubicadas fuera de la GAM

que administran vertederos y botaderos

*Municipalidad que presta el servicio*	*Vertedero semicontrolado*	*Botadero* *a cielo abierto*	*Pileta de* *Lixiviados*	*Finca propia*	*Finca alquilada o prestada*
1-San Carlos
2-Pérez Zeledón
3-Pococí
4-Puntarenas(1)
5-Turrialba (2)
6-San Ramón(3)
7-Siquirres
8-Liberia (4)
9-Sarapiquí
10-Nicoya
11-Buenos Aires
12-Coto Brus
13-Upala
14-Corredores (5)
15-Guácimo
16-Talamanca
17-Osa
26-Cañas
19-Los Chiles
20-Aguirre
21-Acosta
22-Tilarán
23-La Cruz
24-Bagaces
25-Tarrazú
26-Guatuso
27-Parrita
28-León Cortés
29-Alfaro Ruiz
30Nandayure
31-Dota
32-Hojancha
Total	13	19	1	21	11

Notas: (1) Abangares, Esparza y Montes de Oro depositan en el vertedero de la Municipalidad de Puntarenas.

(2) Jiménez deposita en botadero de la Municipalidad de Turrialba.

(3) Naranjo y Valverde Vega depositan en vertedero de la Municipalidad de San Ramón.

(4) Carrillo deposita en vertedero de la Municipalidad de Liberia.

(5) Golfito deposita en vertedero de la Municipalidad de Corredores.

Fuente: Elaboración propia con base en visitas a los sitios de disposición

Como se aprecia de la información mostrada en el cuadro anterior y las notas al pie, la disposición de los residuos sólidos que efectúan las 40 municipalidades que no la hacen en rellenos sanitarios aprobados sino en vertederos semicontrolados o en botaderos a cielo abierto que incumplen las regulaciones existentes en la materia y en condiciones altamente críticas, motivada por la existencia de 19 botaderos a cielo abierto que contaminan el suelo, las afluentes y algunos ríos que se encuentran en sus cercanías, por el efecto de los lixiviados sin control, así como el aire por el escape de los gases contaminantes y el quemado de la basura –en algunos sitios-. Además provocan la proliferación de aves de rapiña por la exposición de las basuras y, un enorme riesgo para la salud de una cantidad importante de personas que se dedican a recolectar residuos reciclables para su venta, como medio de subsistencia.

Debe indicarse que en 12 de los 13 vertederos semicontrolados –se exceptúa el administrado por la municipalidad de San Ramón- no fue posible constatar el empleo de al menos una pileta de captación de los lixiviados, lo que evidencia la contaminación de los suelos y su arrastre a las afluentes y ríos cercanos a los vertederos. También se observaron en estos sitios, en una proporción menor que en los botaderos, la realización de alguna quema de residuos, la presencia de aves de rapiña y de personas que se dedican a recoger residuos para su subsistencia.

La problemática en el manejo de los residuos en comentario se agudiza aún más debido a que la mayor parte de los sitios que se están utilizando para la disposición de los residuos sólidos, en casi la mayoría de los casos, operan desde hace más de 10 años, lo que da cuenta de las grandes erogaciones que tendrían que realizar las municipalidades para mitigar los daños en el ambiente y la imperiosa necesidad de que en forma conjunta con las autoridades del Ministerio de Salud y la SETENA ejecuten, con carácter de urgencia, las acciones que correspondan para evitar que siga aumentando la contaminación ambiental en esos sitios, con prioridad en aquellos donde se dispone el mayor tonelaje de residuos, como por ejemplo los sitios donde se depositan diariamente más de 100 toneladas métricas.

Seguidamente se exponen las situaciones de mayor relevancia que presentan las municipalidades ubicadas fuera de la GAM que manejan directamente la disposición final de los residuos sólidos, las cuales resultan de importancia para visualizar la problemática existente.

2.1.1 Disposición en terrenos alquilados o prestados

En el cuadro No. 1 de este informe se destacan 11 municipalidades⁵ que actualmente utilizan terrenos alquilados o prestados para la disposición de los residuos sólidos que se producen en sus territorios, sitios que además de no estar autorizados por el Ministerio de Salud, no se ajustan a los requerimientos técnicos necesarios para el manejo de residuos, lo que genera la contaminación del suelo y aguas subterráneas por el efecto de los lixiviados. Guácimo, por ejemplo, opera en una finca agrícola dedicada a la siembra de yuca, mientras que Parrita y Aguirre lo hacen en terrenos que pertenecen a una entidad privada que muestran importantes impactos ambientales.

Sobre la disposición en terrenos alquilados resulta importante destacar la situación de la Municipalidad de Pérez Zeledón que recoge alrededor de 200 toneladas métricas diarias de residuos sólidos, los cuales depositaba en un botadero de su propiedad que una vez saturado, por orden del Ministerio de Salud, procedió a efectuarle un proceso de cierre que incluyó labores de nivelación, compactación y cobertura del sitio, sin que se observaran medidas para liberación de gases y captación de lixiviados, con el consecuente riesgo ambiental que se produce y sin tomar medida alguna para darle mantenimiento al sitio. Dicho problema se extenderá al terreno colindante, el cual fue alquilado a su propietario como única alternativa de corto plazo para continuar para la disposición final de los residuos del cantón. A continuación se muestra el terreno que cerró dicha Municipalidad luego de su saturación y el terreno colindante alquilado que se encuentra en uso.

Terreno agotado Terreno nuevo

2.1.2 Disposición en terrenos de propiedad municipal

Las condiciones en que opera la disposición de residuos en las 21 propiedades municipales, son críticas, ajenas a las regulaciones y producen un impacto ambiental. Once de esas propiedades son botaderos a cielo abierto con el consecuente daño que provocan y diez pueden catalogarse como vertederos semicontrolados.

Sobre el particular, merecen especial comentario los casos de las municipalidades de Turrialba y San Carlos, que reciben aproximadamente entre 80 y 150 toneladas de residuos diarias, respectivamente, que se disponen a cielo abierto, sin previsiones de ninguna índole y que rebasan las capacidades institucionales para su manejo. Las siguientes fotografías dan cuenta de la dimensión de la problemática de la disposición de residuos que están experimentando esas municipalidades y la imperiosa necesidad de una acción inmediata del Ministerio de Salud y de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental.

Botadero Turrialba Botadero San Carlos

Adicionalmente, es importante resaltar los problemas que enfrenta la Municipalidad de Puntarenas con el vertedero Zagala. Este sitio, a pesar de los trabajos que se han realizado para mitigar los problemas existentes, con costos elevados para el Ayuntamiento, mantiene una gran cantidad de toneladas métricas depositadas y continúa recibiendo los residuos de los cantones de Puntarenas Esparza, Abangares y Montes de Oro, en una cifra cercana a 200 toneladas métricas diarias, con el agravante de que no es posible evitar la contaminación de los suelos que producen los lixiviados, ante la ausencia de una planta para su tratamiento. Seguidamente se aprecian las montañas de desechos acumulados en el sitio.

Vertedero Puntarenas

En adición a lo expuesto debe mencionarse la Municipalidad de Cañas, la cual a pesar de sus esfuerzos, mantiene en operación un botadero en condiciones deplorables, asimismo las municipalidades de Nandayure y Buenos Aires que ni siquiera tienen capacidad para cubrir los residuos y éstos se mantienen expuestos a cielo abierto o se procede a quemarlos, tal como se aprecia en las siguientes fotografías.

Botadero de Cañas Botadero Nandayure Botadero Buenos Aires

Las causas que han originado esta problemática son múltiples y se vienen acumulando desde hace muchos años, a pesar de los esfuerzos de algunas municipalidades por mitigar los daños ambientales, y su solución resulta compleja en el corto plazo y obliga a aunar esfuerzos conjuntos entre las entidades públicas relacionadas con el tema y los gobiernos municipales, para lograr avances significativos. Entre las causas observadas en el desarrollo del estudio se destacan:

a) Falta de capacidad instalada y de recursos para dar una solución sostenible a la disposición final de residuos sólidos

En general las municipalidades que manejan la disposición de residuos con sus propios recursos presentan limitaciones importantes de recursos humanos capacitados, equipo y sitios adecuados, lo que ha dificultado una gestión sostenible y ajustada a las regulaciones vigentes, por eso se observa que la mayor parte de los sitios, salvo algunas excepciones, se encuentran con gran cantidad de residuos que no han sido tratados, situación que permanece en esas condiciones de una administración a otra.

b) Limitaciones financieras para atender el problema de disposición de residuos sólidos

De conformidad con el artículo 74 del Código Municipal, los recursos para atender el servicio de recolección, transporte y disposición de los residuos sólidos provienen del cobro de las tasas a los contribuyentes usuarios de esos servicios, no obstante, su desactualización en relación con los costos efectivos de la prestación y la deficiente gestión de cobro que se presenta en varias municipalidades ha motivado que en muchas de ellas no se logre recaudar los ingresos necesarios para cubrir los costos que se requieren para la prestación eficiente de los mismos.

Ante la presencia de un servicio público esencial que se presta en condiciones deficitarias y debido a que la recolección de residuos es la parte más sensible y visible del servicio, por las quejas ciudadanas y por el riesgo que se produce a la salud de las personas si no se recogen, las municipalidades que prestan el servicio en forma total (recolección, transporte y disposición), canalizan por lo general los recursos recaudados a la atención prioritaria de las gestiones relacionadas con la recolección y el transporte, y los recursos sobrantes, los cuales resultan insuficientes para brindar un servicio óptimo y eficiente, los dedican a las actividades relacionadas con la disposición de los residuos sólidos.

La referida situación es más palpable en los cantones ubicados fuera de la GAM donde los gobiernos locales lo que hacen es apelar a estrategias como destinar parte de los recursos presupuestarios libres para cubrir los costos de la disposición de residuos sólidos y efectuar algunas actividades para acondicionar trincheras y efectuar la cobertura de los residuos. Dichas obras, ante la ausencia de maquinaria municipal y de personal destinado a estas labores, motivadas por las limitaciones financieras, por lo general se realizan mediante el alquiler de equipo.

Otras municipalidades, sobre todo las que tienen alguna solvencia financiera, capacidad de endeudamiento o han recibido alguna transferencia incorporada en presupuestos ordinarios de la República o recursos provenientes de asistencia técnica o financiera de organismos internacionales, entre las que pueden incluirse Liberia y San Ramón, procuran ejecutar proyectos para el establecimiento de rellenos sanitarios y han adquirido maquinaria que les ha permitido efectuar algunas obras para reacondicionar los sitios donde se disponen los residuos sólidos.

c) Posposición de la ejecución de las órdenes de cierre emitidas por el Ministerio de Salud

El Ministerio de Salud, cuando se presentan crisis en el manejo de los residuos en esos sitios, emite por lo general órdenes sanitarias que obligan a los ayuntamientos a tomar medidas urgentes para efectuar la cobertura de los residuos, proceder al cierre perimetral de las propiedades, y realizar obras para canalizar las aguas pluviales que eviten la saturación de los terrenos. Sin embargo, una vez cumplidas dichas órdenes de carácter paliativo, las autoridades de salud, obligadas por la inexistencia de un sitio autorizado para depositar los residuos y para evitar que terminen esparcidos en las comunidades y se generen focos de contaminación, permiten que esos sitios sigan en operación y no se insiste de manera determinante, para que los gobiernos locales propongan soluciones integrales y consistentes para evitar futuras situaciones de crisis.

En otras ocasiones ese Ministerio emite órdenes sanitarias que disponen el inicio de los procesos de cierre de vertederos y botaderos, permitiendo la recepción de residuos en el sitio mediante la operación de nuevas celdas, sujetas a las condiciones que requieren los rellenos sanitarios, esto con el fin de aumentar su vida útil en condiciones ambientales aptas. Sin embargo, según lo observado, este tipo de soluciones, salvo en el caso de Santa Cruz, donde en la actualidad opera una celda diseñada y administrada por una empresa, aunque han ayudado a mitigar algunos daños en sitios importantes como ha ocurrido en el Vertedero Zagala, ubicado en el Cantón de Montes de Oro y administrado por la Municipalidad de Puntarenas, en otros sitios como Carrillo propiciaron el cierre y abandono total del sitio que se utilizaba, situaciones que denotan que esa modalidad resulta insuficiente y agudiza el problema ambiental por la continua acumulación insostenible de residuos.

El hecho de permitir a las municipalidades que sigan operando al margen de las regulaciones, aunque entendible por la problemática presente y la ausencia de alternativas donde se pueda disponer los residuos sin afectar al ambiente y la salud, representa solamente un atenuante a la problemática del manejo de residuos en sitios que provocan un importante daño ambiental, por la generación sin ningún control de los lixiviados que se producen en el proceso de descomposición de los residuos, con la consecuente contaminación de ríos y afluentes cercanos a esos lugares.

2.2 La participación privada en la disposición y tratamiento final de los residuos sólidos

En Costa Rica la participación privada en el establecimiento de rellenos sanitarios se remonta a mediados de los años noventa con la participación de la empresa W.P.P. Continental de Costa Rica S.A., que incursionó en actividades de readecuación de botaderos a cielo abierto, donde se disponía la mayor parte de los residuos sólidos municipalidades de la GAM, para convertirlos en sitios operados con las características de un relleno sanitario. El relleno Los Mangos forma parte de esta iniciativa y aún se mantiene prestando servicios.

En la actualidad en la GAM operan cuatro rellenos sanitarios, dos son propiedad de la empresa Berthier EBI Costa Rica S.A., conocidos como La Carpio y El Huazo, ubicados en San José y Aserrí, en ese orden, en sitios que se encontraban libres de residuos sólidos; los otros dos rellenos son propiedad de la empresa W.P.P. Continental de Costa Rica S.A., conocidos como Los Mangos y Los Pinos, localizados en Alajuela y Cartago, respectivamente, ambos operando en sitios donde se depositaban residuos con anterioridad o en fincas contiguas a botaderos. Estos rellenos cubren las necesidades para la disposición final de los residuos sólidos que se producen en 34 municipalidades (29 incluidas en la Gran Área Metropolitana y 5 fuera de ella). Además, debe mencionarse que la empresa Berthier inició en el 2009 la operación de una celda, que forma parte de un relleno sanitario ubicado en Limón, conocido como El Tomatal.

Las municipalidades de Alvarado y Santo Domingo, según se comprobó, son las únicas que pertenecen a la GAM que no utilizan los rellenos sanitarios privados. Alvarado usa un botadero a cielo abierto sin medidas mínimas para la protección del ambiente y Santo Domingo opera un vertedero de su propiedad que de acuerdo a lo observado, amerita la intervención del Ministerio de Salud ya que presenta varios factores de riesgo importantes, entre ellos: saturación del terreno que tiene más de 30 años de operar, se descuidaron las chimeneas para el control de gases, se carece de una planta para tratar los lixiviados con el riesgo de contaminar, por su ubicación, las zonas de recarga de los acuíferos que utiliza el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, puede producir afectaciones a la salud de las personas por encontrarse cerca de un conjunto de viviendas y eventualmente podría producir algún riesgo a las tuberías del poliducto de la Refinadora Costarricense de Petróleo, en virtud de que el vertedero colinda con las mismas

Fuera de la GAM, se presentó una iniciativa privada en el año 2002, dirigida a solventar una crisis en materia de disposición de residuos sólidos en la Provincia de Limón, que motivó el establecimiento del relleno sanitario Labor Cofinco Costa Rica S.A., el cual operó hasta el año 2007 –con un permiso que le permitió operar al principio del año 2009 para atender el problema recurrente de disposición de residuos que se presenta en la Municipalidad de Limón- debido a la determinación del Ministerio de Salud de ordenar su cierre, ante la presencia de frecuentes problemas en su funcionamiento.

La operación de los rellenos sanitarios a cargo de organizaciones privadas vinieron a aliviar en parte la crisis nacional del manejo de residuos sólidos e introducen conceptos de un esquema de manejo técnico de estos sitios que procura evitar la contaminación de los suelos y el recurso hídrico, así como el control de los líquidos que produce el proceso de descomposición de los residuos (lixiviados) mediante su tratamiento con métodos de descontaminación por medio de aireación y/o inoculación con bacterias y el control sobre la producción de gases (principalmente el metano) por medio de tuberías y chimeneas. Asimismo, se fortalece el concepto de cobertura diaria de los residuos depositados para evitar los malos olores y la proliferación de aves de rapiña y roedores y se utiliza el equipo necesario para lograr la compactación requerida de los taludes que se van formando por la acumulación de residuos y para evitar los deslizamientos, adicionando obras para la adecuada evacuación de las aguas pluviales que impidan la saturación de los rellenos en épocas lluviosas.

En las siguientes fotografías se aprecian las condiciones de operación de los rellenos sanitarios de La Carpio, El Huazo, Los Mangos y Los Pinos, los cuales, a diferencia de los sitios administrados por las municipalidades, muestran condiciones razonables respecto del espacio destinado para el depósito de los desechos sólidos, el manejo de los líquidos y de gases que se producen por la acumulación de los residuos.

Relleno Sanitario La Carpio

Relleno Sanitario El Huazo

Relleno Sanitario Los Mangos

Relleno Sanitario Los Pinos

2.2.1 Incertidumbre en el manejo del tema relacionado con el agotamiento de los rellenos sanitarios privados

Según el artículo 2 del Reglamento de Rellenos Sanitarios la aprobación, vigilancia y fiscalización de los rellenos sanitarios está a cargo del Ministerio de Salud. Adicionalmente a la SETENA, la cual se encarga de otorgar la viabilidad ambiental de los proyectos de relleno sanitario por el impacto que pueden producir en el ambiente, le corresponde de conformidad con lo consignado en el capítulo IV del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, ejecutar el control y seguimiento ambiental sobre dichos proyectos.

En la operación de los rellenos sanitarios, las etapas de cierre y post-cierre son determinantes para garantizar que los sitios utilizados no producirán afectaciones al ambiente y a la salud de las personas. Por ello en el artículo 18 inciso n) del Reglamento de Rellenos Sanitarios se establece como requisito mínimo la vigilancia y control del sitio por un lapso de 15 años después del cierre de un relleno.

Sobre el particular, se observó que en la actualidad, salvo el caso del relleno sanitario El Huazo, que inició sus operaciones en el año 2007 y cuenta con una propiedad que permitirá mantenerse en operación por muchos años, los rellenos sanitarios La Carpio, Los Mangos y Los Pinos podrían estar llegando al límite de sus capacidades, por lo que resulta indispensable el fortalecimiento de los controles que le corresponden tanto al Ministerio de Salud como a la SETENA, en las etapas de cierre y post-cierre que se presentarán en un futuro próximo.

En el caso del relleno sanitario Los Pinos, localizado en Cartago, según el contrato en ejecución, puede recibir residuos hasta principios del 2012, o sea está a poco más de dos años de su cierre definitivo; el relleno sanitario Los Mangos, ubicado en Alajuela, que recibe residuos desde 1997, según se desprende de la Resolución de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental No. 02087-2009-SETENA del 1 de setiembre de 2009, el desarrollador del proyecto debe presentar un cronograma actualizado que contemple el cierre técnico del relleno; y finalmente, en el relleno sanitario La Carpio, que recibe residuos desde finales del 2000 y acumula alrededor de 3 millones de toneladas métricas de basura, se requiere determinar la vida útil que le queda, sobretodo por los planes del desarrollador de explotar una última celda donde se ubican las instalaciones administrativas.

El hecho de que no se disponga de la previsión necesaria para ejercer un monitoreo permanente respecto de las actividades y responsabilidades que compete ejecutar al órgano privado, en relación con las etapas de cierre y post-cierre que se proyectan para un horizonte de 15 años promedio, representa un riesgo importante para ejecutar la clausura de esos sitios en las condiciones establecidas y aumenta la probabilidad de que ante la ausencia de cronogramas para el cierre de los rellenos o la escasa vigilancia sobre sus avances, se posponga la decisión a plazos indeterminados con el propósito de explotar al máximo el espacio físico, tal como sucedió en el caso del relleno sanitario de Río Azul.

La participación de la SETENA en la determinación del tonelaje máximo que podrán recibir los tres rellenos mencionados para proceder a su cierre técnico definitivo e iniciar la etapa de post-cierre, resulta determinante para determinar la fecha cierta en que se dejarán de recibir los residuos sólidos y evitar los múltiples conflictos que se presentan cuando se avecinan los cierres técnicos de un relleno, tal como ocurrió con el relleno Río Azul en el que se presentaron diferentes opiniones técnicas sobre la capacidad de ese sitio que generó gran controversia y confusión entre las municipalidades que depositaban en ese sitio. Además, dicha información es indispensable para planear los ajustes que deben efectuar las municipalidades en sus procesos de transporte y disposición final, al tener que disponer los residuos en otros sitios, y finalmente, para que los órganos encargados de tutelar la gestión de los rellenos sanitarios –Ministerio de Salud y SETENA- puedan planificar y ejecutar las actividades que les permitan asegurarse que los desarrolladores de los rellenos ejecuten las actividades de mantenimiento y monitoreo requeridas para garantizar la estabilidad de los terrenos y la protección del ambiente.

A mayor abundamiento sobre el tema del agotamiento de los rellenos y sus etapas de cierre y post-cierre es preciso señalar que sólo en el relleno La Carpio se observó la realización de una inversión importante para la construcción de una planta destinada a la conversión de los gases que se producen en el sitio en energía eléctrica. En el relleno Los Mangos, a pesar de que en enero de 2008 se conoció acerca de un proyecto para reducir la emisión de gases y obtener algunos beneficios económicos, no se logró observar obras dirigidas a ese proyecto y en el caso del relleno Los Pinos, tampoco se observó alguna inversión destinada a la explotación de los gases, como alternativa para que se generen ingresos, cuando ya no se reciben residuos para su tratamiento.

Lo expuesto requiere atención inmediata de parte de la SETENA ya que el Estado Costarricense debe garantizarse que las empresas en comentario tendrán la capacidad necesaria y el compromiso para hacerle frente a las erogaciones que se generarán después del cierre de esos rellenos, con motivo del mantenimiento y monitoreo que debe realizarse a esos sitios, por espacio de 15 años, para garantizar que no se producirán impactos en el ambiente y en la salud de las personas. Entre esas erogaciones indispensables estarían la operación de las plantas de tratamiento, el quemado de los gases en caso de que no se aprovechen para generar energía eléctrica, el monitoreo mediante análisis químicos de los niveles de contaminación, la arborización, el mantenimiento de la canalización de aguas pluviales, la compactación de algún espacio y, en caso de ser necesario, hasta la cobertura del sitio con plástico, para evitar su saturación por medio de las aguas de lluvia.

2.2.2 Previsiones para evitar impactos en las finanzas públicas por el futuro cierre y mantenimiento posterior de los rellenos sanitarios privados

Como se mencionó en el acápite anterior, luego del cierre de un relleno sanitario se requiere el desarrollo de una serie labores de mantenimiento y monitoreo -conocidas como obras de post clausura- para que el sitio se mantenga seguro hasta que se garantice la estabilidad de los residuos, entre las que se encuentran: el control de la erosión, mediante el mantenimiento rutinario de la vegetación, la reparación de hundimientos y la limpieza de drenajes así como el desarrollo de un programa de monitoreo y control de los gases y lixiviados que debe extenderse por un período que garantice la estabilización de los residuos sólidos.

Según el trabajo realizado, en varios países latinoamericanos se ha presentado el abandono de algunos rellenos sanitarios por parte de desarrolladores privados, con impactos negativos en el ambiente y la salud que han motivado la acción de las autoridades competentes para declarar emergencias nacionales y disponer de acciones inmediatas para reparar los daños ocasionados, canalizando recursos públicos para esos fines y ordenando que se establezcan las acciones legales correspondientes en contra de los responsables, para el resarcimiento de los gastos incurridos. En Chile, por ejemplo, el Ministerio de Salud el 22 de mayo de 2008 emitió un decreto de emergencia para intervenir un relleno sanitario propiedad de una empresa privada que se encontraba en estado de abandono y evitar los riesgos que podrían originarse tanto en la salud de la población como en el medio ambiente.

En Costa Rica no existen antecedentes con respecto al abandono de rellenos sanitarios privados que manejen un alto volumen de residuos, dado que en la actualidad los cuatro rellenos existentes se encuentran en operación. Sin embargo, existe la experiencia del relleno de Río Azul que aporta una enseñanza sobre el riesgo potencial de que se presenten afectaciones importantes en las finanzas públicas si no se toman las medidas oportunas y se fortalecen los controles que llevan a cabo el Ministerio de Salud y la SETENA sobre la operación de los rellenos privados, con el fin de que se garantice que sus cierres técnicos y etapas de post-clausura se ejecuten en las condiciones óptimas y en concordancia con las requerimientos establecidos en el Reglamento sobre Rellenos Sanitarios Vigente.

En Río Azul, a pesar de los esfuerzos que realizaron las autoridades gubernamentales, a finales del año 2000, para mitigar el daño ambiental que se había producido por el depósito de residuos sin control por casi 30 años, y los avances que se lograron para readecuar el sitio y convertirlo en un relleno sanitario sujeto a las condiciones establecidas en Reglamento sobre Rellenos Sanitarios vigente, mediante la administración del lugar por parte de la Federación Municipal Regional del Este (FEDEMUR) y la operación del relleno con el concurso de la empresa W.P.P. Continental de Costa Rica S.A., no fue posible culminar con su cierre –fijado para el 31 de julio de 2007 después de varias posposiciones- ni continuar con la etapa de post-clausura, en las condiciones normales en que deben desarrollarse estas actividades, sin incurrir en grandes erogaciones para ello. En esa fecha se suspendió el ingreso de residuos a dicho relleno, quedando inconclusa la totalidad de las obras de cierre técnico, según consta en el considerando primero del Decreto Ejecutivo No. 33931-MP-S del 6 de agosto de 2007, donde se declaró estado de emergencia nacional la situación de este relleno sanitario.

Lo anterior obligó al Ministerio de Salud, propietario de la mayor parte del terreno donde se ubica el referido relleno, tomando en consideración el grave riesgo que se produce por su abandono, a ejecutar un plan de emergencia para lograr la mitigación de los efectos indeseables que se podían producir en la salud pública y en el ambiente, debido entre otras cosas, a la inestabilidad que se produce en el sitio debido a efecto de las aguas de lluvia, con el consecuente riesgo de deslizamientos; a la exposición de la basura debido al lavado del material de cobertura y al aumento desproporcionado y sin control de los lixiviados, provocado por la paralización de la planta de tratamiento.

El referido plan de emergencia, que se encuentra en ejecución en la actualidad, motivó una contratación directa, autorizada por este órgano contralor en marzo de 2008, por la suma de ¢2.736.195.637,00, a la cual deberán agregarse otras contrataciones, para garantizar la seguridad y estabilización del sitio. Además, debe sumarse que en la actualidad se están tramitando reclamos por sumas cuantiosas por parte de la empresa administradora, luego de la disolución de FEDEMUR, en contra de las municipalidades de Curridabat y La Unión.

El ejemplo anterior da cuenta del enorme costo que se genera cuando se presentan dificultades en los procesos de cierre de rellenos sanitarios y del riesgo potencial que tiene el Estado Costarricense, en el evento de que se presenten problemas de cierre y post-cierre en algún relleno privado. Seguidamente, se presentan algunas muestras de la magnitud de las obras –y en consecuencia su enorme cuantía económica y afectación de las finanzas públicas- que se están realizando en el relleno sanitario Río Azul, después de su cierre, en movimientos de tierras, tratamiento de lixiviados y canalización de aguas pluviales.

Lo comentado con anterioridad junto con las situaciones particulares que presenta el futuro cierre de los rellenos sanitarios privados, obligan a la ejecución de labores de control más oportunas y regulares en algunos de esos sitios por parte del Ministerio de Salud y de la SETENA –en este último caso incluyendo el control sobre la labor que ejecutan los regentes ambientales-. Una mejora sustancial en los controles, tomando en consideración los plazos en que se producirán los cierres de los rellenos sanitarios privados, permitirá una adecuada administración de los riesgos potenciales existentes y garantizar la seguridad y estabilidad de esos sitios, en sus etapas finales de cierre y post-cierre.

2.2.3 Necesidad de valorar la regulación de los precios que cobran los operadores privados por la disposición final de residuos sólidos

El artículo 74 del Código Municipal faculta a las municipalidades a cobrar por el servicio de recolección y disposición de residuos sólidos una tasa que se fija tomando en consideración su costo efectivo más un diez por ciento de utilidad para el desarrollo del servicio. También se obliga a los usuarios a pagar por el servicio, en el tanto se preste, aunque no demuestren interés por el mismo.

Este servicio esencial de recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos, con el transcurrir del tiempo se ha venido prestando mediante diferentes modalidades. Un grupo importante de municipalidades continúan prestando los tres componentes del servicio en forma directa (recolección, transporte y disposición); otro grupo de ayuntamientos se encarga de proveer directamente la recolección y el transporte y contratan la disposición final a proveedores privados; finalmente, algunas municipalidades prestan la totalidad del servicio mediante la participación de proveedores privados.

Del análisis realizado en relación con el tratamiento y disposición final de los residuos sólidos que se le brinda a las municipalidades por parte de proveedores privados se observó que el establecimiento de los precios a pagar por el servicio en comentario, se fundamenta en las ofertas que presentan los proveedores privados en atención a los procedimientos de contratación que se regulan mediante la Ley y el Reglamento de la Contratación Administrativa.

Sobre el particular, existen algunas razones que señalan la necesidad de que los precios por la disposición y tratamiento final de los residuos sólidos que están prestando los proveedores privados se determinen mediante el mecanismo de regulación de servicios públicos que lleva a cabo la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), con fundamento en las facultades reguladoras establecidas en el artículo 5 inciso i) de la Ley Orgánica de dicha Autoridad Reguladora No. 7593. Entre esas razones se destacan las siguientes:

La disposición final de residuos es un servicio esencial que el Estado debe tutelar que se preste en forma óptima, cumpliendo con los requisitos de calidad, continuidad y confiabilidad que garanticen el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los sitios que se dispongan para este propósito, durante su operación y después de su cierre. Para ello resulta indispensable asegurarse que se efectúan las inversiones necesarias desde el inicio de las obras para garantizar el funcionamiento óptimo y su continuidad en esas condiciones en el proceso de cierre y post-clausura.

La modalidad de prestación privada del servicio de disposición final de residuos sólidos cubre cerca de dos terceras partes de los residuos que se recogen en el país y las empresas que lo hacen no tienen ninguna regulación en materia de precios por parte de las municipalidades.

En la actualidad el Ministerio de Salud y la SETENA, entidades públicas a las que les corresponde ejercer tutela sobre los rellenos privados en cumplimiento de sus funciones de protección de la salud de los habitantes y del ambiente, no tienen acceso a la información financiera que les permita asegurarse de que los proveedores privados están realizando todas las obras requeridas para garantizar el óptimo funcionamiento de los rellenos sanitarios, y la vigilancia y control que debe efectuarse a esos sitios durante los 15 años posteriores al cierre, tal y como lo establece el inciso n) del artículo 18 del Reglamento sobre Rellenos Sanitarios vigente.

La Contraloría General, que participa en la aprobación de las tasas municipales por la prestación de este servicio y el de recolección y transporte, no tiene facultades para revisar la información financiera de los proveedores privados.

Regular los precios relacionados con la oferta privada de servicios de disposición final de residuos sólidos no afecta la autonomía de los gobiernos locales, y representa el único mecanismo de protección para los contribuyentes al garantizar que las tasas que se les cobran por este servicio corresponden a sus costos efectivos.

Como se aprecia, existen elementos que justifican la necesidad de valorar la regulación de los precios por concepto de provisión de servicios de disposición de desechos que brindan los proveedores privados a las municipalidades del país, con el propósito de proteger las finanzas municipales ante eventuales precios excesivos por la prestación de este servicio esencial, que finalmente, serán trasladados a los munícipes mediante el pago de las tasas que se establecen para su financiamiento.

2.3 Avances y fracasos de iniciativas nacionales y locales para solventar el problema de disposición de residuos sólidos

En nuestro país, la temática de los residuos sólidos ha sido abordada por diferentes actores, desde hace muchos años. En los años noventas y los principios de los 2000, el foco de atención se centró en resolver la crisis con características de calamidad pública que se había generado por la acumulación de los residuos en botaderos a cielo abierto. Esto motivó el manejo controlado de los residuos depositados en Río Azul y el aporte privado para el establecimiento rellenos sanitarios, los cuales le solventaron el problema a la mayor parte de las municipalidades que se ubican dentro de la GAM. En esos años el papel de los Ministros de Salud, Ambiente y Energía y la Presidencia de la República resultaron importantes por sus iniciativas y proyectos dirigidos a la búsqueda de una solución integral al problema, la emisión de regulaciones en relación con el manejo de la basura y la operación de rellenos sanitarios, la incorporación de estudios de impacto ambiental, etc. También, son importantes los esfuerzos del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), con programas de capacitación y asistencia financiera a varias municipalidades para desarrollar proyectos de rellenos sanitarios municipales, así como la investigación que se generó en los centros de enseñanza superior estatal, y la importante cooperación internacional recibida, la cual todavía se mantiene. A lo anterior debe agregarse la labor de asociaciones, fundaciones e iniciativas privadas dirigidas a coadyuvar en la solución del problema.

En los años recientes y ante el cambio en el enfoque para el abordaje de la problemática de los residuos, que procura orientar el marco de acciones enfocándose en la separación de los residuos en la fuente, con el propósito de obtener su máximo aprovechamiento mediante la reducción, reutilización y reciclaje para guardar armonía con el ambiente y debido al empuje de iniciativas para fomentar la responsabilidad social de las empresas, es notoria la participación de varias empresas privadas que brindan su aporte para la recuperación y procesamiento de residuos de diferente naturaleza, así como la aparición de redes de asociaciones o fundaciones que capacitan para el cambio cultural que se requiere e irrumpen en actividades dirigidas al reciclaje. También se observa una importante participación académica en la investigación y la generación de propuestas para mejorar en este campo, el fomento de centros de acopio por parte de municipalidades con participación ciudadana y la participación de federaciones municipales que buscan alternativas para desarrollar proyectos regionales que permitan resolver el problema de la disposición final de residuos sólidos.

Los esfuerzos actuales de las entidades públicas en la temática de residuos, sin duda son importantes, sin embargo, falta por hacer y en el camino se han presentado experiencias positivas y negativas con la participación de entidades públicas que han afectado la Hacienda Pública y otras que a pesar de estar encaminadas avanzan lentamente, tal como se expone seguidamente.

2.3.1 Programa Competitividad y Medio Ambiente (CYMA)

Este Programa que se ejecuta dentro del marco del convenio sobre cooperación técnica existente entre el Gobierno de Costa Rica y el Gobierno de la República Federal de Alemania, se inició en el año 2005 con el objetivo de evaluar y dar respuesta al problema de contaminación de residuos en Costa Rica. Está conformado por una plataforma interinstitucional integrada por el Ministerio de Salud, el MINAET, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, el IFAM y la Cámara de Industrias de Costa Rica, por parte de Costa Rica y la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), por parte del Gobierno Alemán.

Dicho Programa cuya unidad ejecutora está a cargo del Ministerio de Salud, es un esfuerzo para enrumbarse, de conformidad con las tendencias mundiales, hacia un cambio de la cultura actual de eliminación indiscriminada de desechos a una que evite los residuos mediante prácticas de producción y consumo sostenibles, así como el impulso de acciones dirigidas a la reducción de residuos, la recuperación de materiales, el aprovechamiento energético y el tratamiento de residuos.

En la actualidad se cuenta con un Plan de Residuos Sólidos para Costa Rica, denominado PRESOL que representa la hoja de ruta que debe seguir nuestro país para consolidar una gestión integral de residuos sólidos y además de incorporar varios objetivos específicos dirigidos, entre otras cosas, al manejo ambiental adecuado, la minimización de riesgos para la salud, la disminución de impactos y la valorización de los residuos, incluye 31 acciones estratégicas organizadas dentro de 5 ejes temáticos que contemplan aspectos técnicos, legal-administrativo, institucional-organizativo, educación y sensibilización y lo económico. Cada eje temático incorpora áreas prioritarias dirigidas a solventar la problemática existente en relación con la legislación, la educación, la separación en la fuente y los centros de acopio, las tecnologías, el financiamiento, las cobranzas, la contratación de servicios, las soluciones regionales, la identificación de sitios de disposición y lo relacionado con permisos y trámites.

No obstante lo anterior y a pesar de que se han tomado acciones estratégicas dirigidas al establecimiento de Planes Municipales de Gestión de Residuos Sólidos, indispensable para empezar a impactar en las actividades de separación en la fuente para su reciclaje y, en consecuencia, para empezar a disminuir la cantidad de residuos que se disponen en rellenos, vertederos y botaderos a cielo abierto, el presente estudio reveló que el PRESOL, no avanza de acuerdo con la programación establecida, en vista de algunos desfases en materia de coordinación presentados a finales del 2008, la necesidad de definir la forma de operación y algunos ajustes dentro del Ministerio de Salud con motivo de un cambio en la estructura organizacional que impulsa el reforzamiento de las dependencias locales y regionales.

En otro orden de ideas, en el Programa CYMA también se elaboró el Proyecto de Ley para la Gestión Integral de Residuos Sólidos, el cual contiene el marco normativo indispensable para que el país avance en ese sentido, sin embargo dicho proyecto se encuentra en el lugar No. 141 del orden del día del Plenario de la Asamblea Legislativa, con pocas probabilidades de que se conozca en el corto plazo, en detrimento de los esfuerzos realizados.

El Programa CYMA resulta fundamental para procurar una solución integral al problema de los residuos sólidos que se presenta en nuestro país y su priorización en acciones dirigidas a resolver el problema de la disposición que realizan las municipalidades en forma directa mediante el empleo de terrenos propios, alquilados o prestados, permitirá la contención del daño ambiental que se está produciendo en la actualidad.

2.3.2 Proyectos e iniciativas que han fracasado o tienen escasas posibilidades de concretarse

En administraciones anteriores con la participación del Poder Ejecutivo se planteó un proyecto en el Cantón de Esparza con el afán de encontrar la solución a un problema crítico de los residuos sólidos que atentaba contra la salud de los habitantes, con resultados negativos y una gran pérdida de recursos públicos, con repercusiones en la actual administración.

Por otra parte, varias municipalidades han efectuado inversiones para desarrollar proyectos dirigidos a la puesta en operación de rellenos sanitarios, con resultados negativos o se han interesado en impulsar proyectos con la participación de la empresa privada, con pocas probabilidades de concretarse, destinados al establecimiento de plantas de separación de residuos y la elaboración de abono orgánico, todo con el propósito de encontrar formas viables para solventar la problemática que manejan en relación con la disposición de residuos sólidos.

A continuación se comentan algunos proyectos e iniciativas analizados en el presente estudio que ponen de manifiesto la poca rigurosidad con que se han manejado, en algunos casos con resultados negativos para la Hacienda Pública, así como el desgaste institucional que se experimenta y la pérdida de oportunidades en la búsqueda de soluciones a la problemática presente en la disposición final de los residuos sólidos.

El megaproyecto de relleno sanitario en Esparza

Uno de los proyectos más controversiales desarrollado en relación con la disposición final de residuos sólidos se gestionó en la Administración 1990-1994 al declararse emergencia nacional el problema de la basura y el tratamiento de desechos mediante el Decreto Ejecutivo No. 20429-MP-S-MOPT-MIRENEM del 14 de mayo de 1991, que permitió la adjudicación de un contrato, suscrito en diciembre de 1993, a dos empresas privadas, para la construcción de un megaproyecto de relleno sanitario en el Cantón de Esparza, que atendería las necesidades de los cantones de la GAM.

Ese proyecto al final de cuentas no operó porque el contrato, una vez en ejecución, no fue reconocido por la Administración 1994-1998, lo que motivó una serie de acciones judiciales que terminaron con una condena al Estado en junio del 2007, que obligó a la incorporación por parte del Ministerio de Salud en el Presupuesto Ordinario correspondiente al período 2008, de una indemnización a las mencionadas empresas por la suma de ¢8.035.000.000,00.

Dicho pago motivado por decisiones equivocadas para resolver los problemas de disposición final de residuos sólidos representa la experiencia más negativa que ha experimentado el Estado Costarricense en esta materia con una afectación de enorme relevancia para las finanzas públicas, materializada casi 16 años después de acontecidos los hechos.

Proyecto de relleno sanitario de Oreamuno

La Municipalidad de Oreamuno, durante la administración municipal anterior (2003-2007), en vista de los problemas de saturación del sitio utilizado para la disposición de residuos sólidos, que motivaron la intervención del Ministerio de Salud con la emisión de órdenes para su cierre, gestionó un préstamo con el IFAM por ¢258.993.000,00, aprobado en agosto de 2005, destinado a la adquisición de dos fincas colindantes con la finca municipal que se venía utilizando para la disposición de residuos del cantón, la construcción de un relleno sanitario y la ejecución de obras de cierre técnico en el sitio que se encontraba saturado de residuos.

Del referido préstamo, el IFAM giró en el año 2006, ¢147.966.973,00 que fueron utilizados para la compra las dos fincas, la construcción de una pileta para la recolección de lixiviados y para obras de cierre técnico. En esas condiciones recibió la actual Administración Municipal el referido proyecto y durante el año 2007 no se efectuaron erogaciones relacionadas con el mismo.

En el año 2008 la administración intentó con la cooperación de la Federación Municipal Regional del Este (FEDEMUR) retomar el proyecto, que se encontraba paralizado, para realizar un prediseño final del relleno sanitario que permitiera efectuar el cierre técnico del antiguo botadero y continuar con el desarrollo de las obras del relleno. Sin embargo, esta cooperación no se consolidó y el 23 de mayo de 2008 ante la paralización del proyecto, el IFAM procedió a liquidar el préstamo, quedando la municipalidad con una deuda cercana a ¢150.000.000,00 con 2 fincas inutilizadas y un vertedero abandonado sin mantenimiento y produciendo un impacto ambiental importante por la carencia de control de los lixiviados.

En la actualidad la administración municipal realiza algunas gestiones con el Instituto Tecnológico de Costa Rica para desarrollar un proyecto piloto en las mencionadas fincas que incluiría el tratamiento de residuos por medio de biodigestores. Sin embargo, el proyecto no pasa de ser una intención con pocas posibilidades de materializarse, en el corto plazo.

Proyectos inciertos para el establecimiento de plantas de separación de residuos y producción de abono orgánico

Desde el año 2007 algunas empresas han ofrecido a varias municipalidades un proyecto que consiste en pagarles una suma determinada por cada tonelada que se entregue en plantas de separación de residuos reciclables y de conversión del material orgánico en abono mediante la inoculación por medio de bacterias, que se instalarían en propiedades municipales que serían explotadas por las empresas por espacio de 20 años.

En relación con esta propuesta, formalizada en las municipalidades de Sarapiquí y Esparza mediante contratos refrendados por esta Contraloría General en el 2008, con fundamento en procesos licitatorios promovidos por esas municipalidades, se constató que ninguno de los dos proyectos muestran avances, a pesar de que fueron suscritos en el 2007 y 2008, en razón de algunas dificultades que ha tenido la empresa adjudicataria, que reducen la expectativas de ejecución que se tenían en los citados cantones con esta modalidad de tratamiento de residuos.

Las municipalidades de San Ramón y San Carlos, también impulsan proyectos similares al de Sarapiquí y de Esparza, con otra empresa, sin embargo, en la visita realizada a los sitios donde se disponen los residuos sólidos no se observó ninguna instalación destinada a su separación.

Retraso en proyecto de generación de energía eléctrica en Municipalidad de Puntarenas

La Municipalidad de Puntarenas suscribió un contrato en octubre de 2006, mediante el cual se comprometió a entregar todos los residuos que se recolecten en el cantón puntarenense durante un lapso de 20 años, sin retribución alguna, a una empresa que se encargaría de procesar los residuos para la obtención de energía eléctrica, con el propósito de venderla al Instituto Costarricense de Electricidad.

Dicho proyecto tenía la expectativa de solucionar el problema de disposición final de los residuos que experimenta la Municipalidad de Puntarenas en el vertedero Zagala. Sin embargo, a octubre de 2009, el Ayuntamiento puntarenense no ha recibido alguna solicitud de parte del proveedor para la entrega de los residuos sólidos y desconoce el avance del proyecto, lo que da cuenta de la incertidumbre que se tiene para obtener resultados satisfactorios con la ejecución del referido proyecto.

2.3.3. Proyectos municipales con probabilidades de consolidarse

Algunas municipalidades fuera de la GAM que se encargan de la prestación directa del servicio de disposición de residuos sólidos, con mayores capacidades administrativas, financieras o gerenciales, han iniciado proyectos dirigidos a la búsqueda de soluciones tendentes a resolver el problema de disposición final de residuos presentes en sus territorios, que sean ambientalmente sostenibles y se ajusten a las regulaciones vigentes en materia de residuos sólidos. Seguidamente, se comentan, algunos proyectos relevantes.

Cierre técnico del botadero de Orotina

En atención a una orden de la Sala Constitucional que dispuso el cierre técnico y la mitigación del daño ambiental producido por la disposición de residuos en un botadero a cielo abierto, que realizaba la Municipalidad de Orotina en una propiedad que le pertenece, la actual administración municipal suscribió un contrato con la empresa W.P.P. Continental de Costa Rica S.A. en octubre de 2007 por ¢552.069.986,00 que contempla el cierre técnico del sitio, la ejecución de operaciones durante el cierre y el servicio de disposición final y tratamiento post-cierre del sitio.

El proyecto en mención, que da cuenta de gran cantidad de recursos que se necesitan para mitigar los daños producidos por un manejo inadecuado de los residuos, cumple con los requisitos establecidos en las regulaciones vigentes, entre ellos la viabilidad (licencia) ambiental otorgada mediante Resolución No. 1643-2008-SETENA del 3 de junio de 2008 y muestra avances en su ejecución, tal como se observó en una visita realizada al sitio en marzo de 2009, donde se constató la realización de los movimientos de tierra requeridos para acondicionar el sitio e iniciar el proceso constructivo de celdas con las regulaciones establecidas en el Reglamento sobre Rellenos Sanitarios. Seguidamente se muestra el estado en que se encontraba el sitio donde operaba el botadero de Orotina.

Proyecto Municipalidad de Orotina

Proyecto de relleno sanitario regional ubicado en Cañas

Las municipalidades de Tilarán, Cañas, Bagaces y Abangares se encuentran desarrollando un proyecto de relleno sanitario regional, que se pretende instalar en una propiedad que compró la Municipalidad de Cañas, el cual resolvería el problema de disposición final de residuos sólidos para estas municipalidades.

A dicho proyecto se le otorgó la viabilidad ambiental mediante Resolución 2981-2008-SETENA del 21 de octubre de 2008, a nombre de la sociedad denominada “Ecotecnología de la Altura S.A.”, creada por las cuatro municipalidades en mención, con fundamento en las facultades que les otorga el Código Municipal para la creación de empresas municipales, y con el propósito de que se encargue de la operación del relleno sanitario.

El proyecto resulta novedoso por la forma en que se pretende ponerlo en funcionamiento y existen dos proyectos de ley que serían determinantes para su consolidación. El primero se tramita por medio del expediente No 16385 denominado “Ley reguladora de las sociedades públicas de economía mixta” que se encuentra en el primer lugar del orden del día de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo. El segundo tramitado mediante expediente No 17466 “Fortalecimiento y modernización de las empresas públicas municipales” actualmente se analiza en una subcomisión legislativa.

Proyecto de relleno sanitario en Pérez Zeledón

La actual administración municipal ha logrado avances importantes para impulsar el proyecto de relleno sanitario para Pérez Zeledón que le vendría a solventar el problema actual de disposición de desechos a cielo abierto en un terreno alquilado.

En la actualidad el ayuntamiento ha realizado inversiones importantes para la adquisición de maquinaria necesaria para la operación del relleno, la cual utiliza para acondicionar las celdas que abre en el botadero en operación, se cuenta con el terreno para ubicar el relleno sanitario, se dispone de la viabilidad ambiental correspondiente, se cuenta con el concurso de un ingeniero municipal que en forma exclusiva se hace cargo del proceso de planificación y ejecución del proyecto, se cuenta con financiamiento otorgado por el IFAM y se espera iniciar con la primera etapa del proyecto en el 2010.

3. CONCLUSIONES

A pesar de los esfuerzos realizados en los últimos años, tanto por entidades públicas como privadas, la disposición final de los residuos sólidos en el país continúa siendo un problema, pues 32 municipalidades localizadas fuera de la Gran Área Metropolitana realizan la disposición final de los residuos en vertederos o botaderos a cielo abierto que funcionan en condiciones totalmente inapropiadas, al margen de las regulaciones existentes, ocasionando la contaminación del suelo, las aguas subterráneas, afluentes y ríos cercanos, y del aire, por la ausencia de control sobre los lixiviados y gases que se producen por la descomposición de los residuos, lo cual implica un riesgo para la salud de la población y de las personas que recolectan residuos en los sitios de disposición, como medio de subsistencia.

La falta de capacidad administrativa, financiera y técnica de algunos de esos ayuntamientos ha motivado que varios proyectos e iniciativas promovidos para solucionar la problemática de la disposición de residuos recolectados, fracasen o presenten una ineficaz canalización de los recursos dirigidos a ese propósito, aunque resulta destacable el esfuerzo de gobiernos locales como el de Orotina, Cañas, Tilarán, Bagaces, Abangares y Pérez Zeledón, que vienen realizando, ya sea por iniciativa propia o por la atención de mandatos de la Sala Constitucional o de las autoridades sanitarias y ambientales, proyectos con probabilidades de éxito para operar rellenos sanitarios por su propia cuenta o con la participación privada y resolver sus problemas de disposición final de residuos.

En virtud de lo anterior, la participación efectiva y la mejora en los controles por parte del Ministerio de Salud resulta determinante para que las municipalidades que enfrentan el problema de disposición de residuos logren avances significativos, máxime si se toma en cuenta la cobertura nacional que tiene dicho Ministerio mediante su organización por regiones y áreas de salud. Sin su vigilancia efectiva difícilmente se podrá avanzar en la mitigación de los daños ocasionados y en el mejoramiento de los sitios donde se disponen los residuos por parte de las municipalidades.

Debe destacarse la coordinación realizada por el Ministerio de Salud, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, el Ministerio de Planificación y Política Económica, el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, la Cámara de Industrias de Costa Rica y la Agencia Alemana de Cooperación Técnica, para la ejecución del programa para la gestión integral de los residuos sólidos enfocado al aprovechamiento máximo de los residuos reutilizables que ya cuenta con un Plan de Residuos Sólidos para Costa Rica, un proyecto de Ley para la Gestión Integral de Residuos Sólidos, que requiere aprobación legislativa, así como la implementación de planes municipales para la gestión de residuos sólidos. Sin duda, este es el esfuerzo más importante con que cuenta el país para enrumbarse hacia una solución integral a la problemática de residuos sólidos

No obstante, en relación con los rellenos sanitarios se debe valorar la necesidad de regular los precios de ese servicio esencial por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y de fortalecer los controles por parte del Ministerio de Salud y la SETENA, sobre las etapas de clausura o cierre técnico de varios rellenos que están en funcionamiento y las posteriores a ésta (post-cierre), con el propósito de que se administren los riesgos existentes y se garantice que esas etapas -determinantes para culminar con éxito la operación de un relleno sanitario- se desarrollen con normalidad y no generen daños al ambiente y a la salud, ni impactos en las finanzas públicas, como ha ocurrido en otros países cuando se descuidan o abandonan rellenos sanitarios.

4. DISPOSICIONES

De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo y en los términos conferidos para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de éstas.

A la Ministra de Salud

Elaborar una estrategia institucional, dentro del marco de las competencias sanitarias de ese Ministerio, que contemple acciones concretas y los responsables de su ejecución, dirigida a la contención y mitigación de los efectos en la salud y el ambiente que están produciendo las 32 municipalidades consignadas en el cuadro No 1 del presente informe, que depositan los residuos sólidos en vertederos y botaderos, priorizando en aquellos municipios que tienen mayor población o producen mayor cantidad de residuos.

Dicha estrategia debe presentarse ante este órgano contralor a más tardar el 29 de enero de 2010 y debe incorporar en adición a lo que ese Ministerio considere apropiado, acciones para fortalecer los controles que se ejercen a nivel regional y local sobre los sitios donde se disponen los residuos sólidos. Ver punto 2.1 del presente informe.

Constituir una comisión técnica que se encargue de efectuar una visita de inspección al sitio donde se depositan los residuos de la Municipalidad de Santo Domingo, con el propósito de valorar los impactos que se producen en el sitio por la ausencia de control sobre los lixiviados y el riesgo para la salud de los habitantes que se encuentran en sus cercanías, así como de determinar si procede emitir una orden de cierre definitivo para ese sitio.

Las decisiones que se tomen sobre el particular deben comunicarse a este órgano contralor, a más tardar el 14 de diciembre de 2009. Ver punto 2.2 de este informe.

4.2 A la Secretaria General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental

Elaborar un plan de acciones, que incluya la participación de los regentes ambientales, dirigido al reforzamiento de las labores de vigilancia que se efectúan sobre los rellenos sanitarios privados, con el propósito de garantizar un efectivo control y seguimiento ambiental sobre el cierre y post-cierre de esos sitios.

Dicho plan deberá presentarse a esta Contraloría General, a más tardar el 29 de enero de 2010, y debe incluir un cronograma con las actividades por realizar, los funcionarios responsables de su ejecución, el plazo máximo para su cumplimiento, los recursos necesarios y el seguimiento que va a realizar esa Secretaría Técnica para la implementación de cada una de las acciones contempladas en ese plan. Ver punto 2.2 y 2.3 del presente informe.

Al Regulador General de los Servicios Públicos

Elaborar, de conformidad con las facultades reguladoras establecidas en el artículo 5 inciso i) de la Ley Orgánica de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593, un estudio dirigido al análisis de la necesidad de que ARESEP se encargue de la regulación de los precios del servicio público esencial de disposición final de residuos sólidos suministrado por empresas privadas.

Los resultados de dicho estudio, deberán remitirse a esta Contraloría General el 29 de enero de 2010. Ver punto 2.2.3 de este informe.

Finalmente, la información que se solicita en este informe para acreditar el cumplimiento de las disposiciones, deberá remitirse, en los plazos fijados, a la Gerencia del Área de Seguimiento de Disposiciones de esta Contraloría General de la Republica.

Grupo Cívico Domingueño

De interés

sábado, 23 de enero de 2010

Documento enviado a SETENA

miércoles, 20 de enero de 2010

EXONERACIÓN DE TRIBUTOS A LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN Y JUNTAS ADMINISTRATIVAS DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE ENSEÑANZA

LEY N° 8788 DEL 18/11/2009

INFORME SOBRE LA PROBLEMÁTICA DE LA DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS Y SU IMPACTO EN LAS FINANZAS PÚBLICAS Y EN EL AMBIENTE. (Completo)